Vergabe News
ITK News
29.11.2023

VERGABEN IN DER PRAXIS

Öffentliche Vergabeverfahren gewinnbringend nutzen

Dekoratives Teaser-Bild zur Darstellung rechtlicher und IT-technologischer Aspekte

IT-Projekte öffentlicher Auftraggeber unterscheiden sich in vielerlei Hinsicht nicht von Projekten in der Privatwirtschaft. Auch die Projektleitung eines öffentlichen Auftraggebers verfolgt – insbesondere bei technologisch komplexeren IT-Projekten – das Ziel, trotz rechtlicher Vorgaben möglichst nicht den billigsten Anbieter nehmen zu müssen und stattdessen in der Vergabeentscheidung ein großes Gewicht auf gute Konzepte und vielversprechende Lösungen zu legen. Besonders vorteilhaft wäre es zudem, wenn Lösungsansätze oder Produkte vorab getestet werden könnten und sich die Menschen, die später im Projekt zusammenarbeiten wollen, vorher kennenlernen würden.

Bewährtes Vorgehensmodell in der Privatwirtschaft

Projektaufträge in der Privatwirtschaft unterliegen oft anderen Randbedingungen als öffentliche Vergabeverfahren, obwohl das Ziel zumeist sehr ähnlich ist: eine leistungsfähige, den Anforderungen angemessene und dabei wirtschaftliche Lösung. Doch die Freiheitsgrade in der Privatwirtschaft ermöglichen eine viel intensivere Interaktion mit möglichen Auftragnehmern. Dies beginnt bereits in der Auswahl möglicher Firmen, sei es als potentieller Auftragnehmer oder als Lieferant oder Hersteller für ganz konkret ausgesuchte Produkte.

Vor allem aber die Phase der Angebotsgestaltung bietet dem Auftraggeber viel Handlungsspielraum. Konzepte und Lösungen können besprochen und präsentiert, hinterfragt und weiter geschärft werden. Der Lernprozess einer Angebotsphase ist dabei nicht zu unterschätzen, denn oft haben Bieter gute zusätzliche Ideen, die nach einem gemeinsamen Austausch vom Auftraggeber in seinen Anforderungskatalog aufgenommen werden können. Auch das Begutachten von Lösungsansätzen oder Produkten sowie die persönliche Ebene mit den handelnden Personen der Bieter nimmt Einfluss auf die endgültige Entscheidung. Schließlich kommt es zur finalen Verhandlung über Preise wie auch Leistungsgegenstände, bis hin zur letzten Optimierung der Angebote nach Wunsch des Auftraggebers. Hierbei fließen nicht selten Kompromisse mit ein, um auch die wirtschaftliche Seite zu berücksichtigen.

Das Dilemma der öffentlichen Auftraggeber

Öffentliche Auftraggeber haben diese Freiheitsgrade im Standard nicht, oder nur sehr begrenzt. Hier beginnt das Dilemma der öffentlichen Auftraggeber: Die Auftragsvergabe über ein öffentliches Vergabeverfahren. Der Hintergrund ist natürlich verständlich, denn es geht um Transparenz, Gleichbehandlung, Mittelstandsförderung sowie die Vermeidung von Willkür und Bestechlichkeit.

Die Vergabeverordnung über die Vergabe öffentlicher Aufträge (VgV) schreibt für Beschaffungen oberhalb von 215 TEUR (darunter: UVgO - Unterschwellenvergabeordnung) klar vor, wie das Vergabeverfahren abzulaufen hat. Und die Standardregelung der VgV weist zunächst nur das Offene Verfahren und das Nichtoffene Verfahren mit vorausgehendem Teilnahmewettbewerb aus. Doch in der Praxis reicht ein Offenes Verfahren nicht aus, denn spätestens bei der Auswahl komplexer IT-Lösungen erreicht der Standard der VgV die Grenzen der Praxistauglichkeit. Die Flexibilität, Marktgespräche und Angebotspräsentationen abzuhalten, eigene Konzepte daraus weiter zu schärfen und Angebote zu diskutieren und letztlich auch zu verhandeln, ist in diesen Verfahrensarten nicht verankert.

Dabei wählen viele Vergabestellen öffentlicher Auftraggeber viel zu reflexartig diese Verfahrensarten: Sie nehmen weniger Aufwand und damit weniger der nicht vorhandenen Zeit ein und bieten aus Vergaberechtssicht das vermeintlich geringste Risiko. Die IT und selbst die Anwender werden dabei oft außer Acht gelassen: Qualität und Wirtschaftlichkeit sollten aus deren Perspektive mehr im Vordergrund stehen.

Ein in der heutigen Zeit nicht zu vernachlässigender Faktor ist auch die nachlassende Bereitschaft der Bieter, sich auf die Methode „Ein Schuss – ein Treffer“ einzulassen. Wenn am Ende nur der günstigste Preis zählt und Mehrwerte, höhere Qualifikation sowie bessere Leistung keinen Einfluss haben, wandern Bieter zu chancenreicheren IT-Projekten ab. Die Zahl der Bieter für ein Verfahren wird somit mehr und mehr zu einem kritischen Thema, um einen gewinnbringenden Wettbewerb aufzubauen.

Pfeil in Zielscheibenmitte

Lösungsvorschläge im Rahmen der Vergabeverordnung

Was also tun, wenn das Offene Verfahren nicht das abbildet, was in der Privatwirtschaft üblich ist?

Das Vergabeverfahren muss im Rahmen des Zulässigen so ausgestaltet werden, dass es die Interaktion und Bewertbarkeit der privatwirtschaftlichen Auftragsvergaben bestmöglich abbildet. Hierfür stehen die Mittel aus einer Kombination von Markterkundung und der Wahl eines Verhandlungsverfahren mit vorausgehendem Teilnahmewettbewerb oder alternativ der Wettbewerbliche Dialog jedem öffentlichen Auftraggeber zur Verfügung. Für diese Vorgehensweise ist eine Begründung, ein sogenannter Vermerk in der Vergabeakte, erforderlich. Die VgV selbst liefert bereits Anhaltspunkte, welche Begründungen tragfähig wären, so dass vom Standard der VgV abweichende Verfahrensarten nicht mehr schwierig zu begründen sind. Und vor dem Hintergrund, dass potentielle Bieter sowieso nach Verfahren suchen, bei denen sie sich über Interaktionen besser einbringen können, ist das Risiko, dass die ausgewählte Verfahrensart gerügt wird, sehr gering.

Verhandlungsverfahren – das Mittel der Wahl

Das Verhandlungsverfahren mit vorausgehendem Teilnahmewettbewerb stellt aus unserer Erfahrung das Mittel der Wahl zur Verfügung, um möglichst viele Vorteile in Vergabeverfahren zu nutzen. Ein gut geführtes Verhandlungsverfahren ist effizient und verhandelt sich durch gute Methodik und Dokumentation fast von selbst. Zudem erzeugt es bessere Ergebnisse, die den zusätzlichen Aufwand in der Regel weit überkompensieren.

So bietet das Verfahren mehr Möglichkeiten, mit den Bietern zu interagieren. Von der Bieterpräsentation, über die persönliche Klärung von Rückfragen bis hin zur Leistungsschärfung und zur Sammlung von Optimierungsvorschlägen, die in der Regel eine kommerzielle Verbesserung für den Auftraggeber hervorrufen. Am Ende liegt eine optimierte Ausschreibung mit einem in der Summe besseren wirtschaftlichen Ergebnis, einer geschärften Anforderungsvorgabe und der Aussicht auf weniger Change Requests im Projekt vor, auch weil einzelne Änderungen noch in das Vergabeverfahren einfließen konnten. Zudem verbessert es deutlich die Performance in der Transition, da bereits viele Problemstellungen vor Auftragsvergabe geklärt und ausgeräumt werden können.

Der öffentliche Auftraggeber ist bei dieser Art der Verfahrensdurchführung in jeder Hinsicht der Gewinner, denn allein der Informationsgewinn über die angebotene – weil präsentierte – Lösung sowie über die handelnden Menschen des anstehenden Projektes, verhilft dem Auftraggeber zu mehr Bewertungskompetenz.

Impulse zur Gestaltung des Vergabeverfahrens

Doch um diese Bewertungskompetenz auch adäquat im Verfahren einbringen zu können, sind innerhalb des Vergabeverfahrens weitere Gestaltungselemente zu empfehlen. So sollte der Kriterienkatalog eine hochgewichtete Bewertung von Konzepten und Lösungen zulassen und die Bewertungsmethode selbst sollte für das Verfahren passend – und somit nicht ausschließlich auf Basis des Preises – gewählt sein. Die erweiterte Richtwertmethode nach UfAB (Unterlage für Ausschreibung und Bewertung von IT-Leistungen, Praxisleitfaden des Bundes) bietet hier die geeignete Grundlage. Wer noch mehr Bewertungseinfluss ausüben möchte, der bewertet zudem im Rahmen der Verhandlungsgespräche über sogenannte Assessments auch Elemente der Lösung (PoC – Proof-of-Concept) und/oder die Kompetenz der handelnden Personen des Bieters. Dies muss jedoch in einem gut vorbereiteten und dokumentierten Regie-Rahmen erfolgen, um die gebotene Gleichbehandlung und Transparenz zu wahren.

Das Verhandlungsverfahren bietet somit einen sinnvollen rechtlichen Rahmen, der für gute Ergebnisse nur konsequent angewendet werden muss.

Pfeil im Ziel

Als DOK SYSTEME nehmen wir für Sie die Rolle des IT-Architekten ein, und zwar für IT-Planungen und bei Vergabebegleitungen. Wir unterstützen Sie in allen Phasen der Projektvorbereitung, vor allem aber auch bei der passenden Begründung, der geeigneten Ausgestaltung und der angemessenen Moderation und Dokumentation Ihres Vergabevorhabens – und das mit dem nötigen IT-technischen und juristischen Expertenwissen.

Kay Kaczmarek
Management Consultant

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